La lucha por la tierra fue una demanda central que alimentó la incorporación de las masas campesinas al combate armado contra la dictadura de Porfirio Díaz y las haciendas a partir de 1910, pero definir los alcances de la transformación y los medios para llevarla a cabo terminaron por dividir a las distintas tendencias revolucionarias que se confrontaron en los terrenos de las ideas, de las armas y de la construcción de instituciones. Bajo este contexto surge la Comisión Nacional Agraria como instrumento para atender esta problemática que se encontró atravesada por los intereses y los debates en los años de mayor algidez política y militar; sin embargo, una primera muestra del potencial de sus alcances sólo fue posible luego de la derrota de la contrarrevolución y el golpe militar de 1913, así como tras la resolución de las confrontaciones entre las tendencias revolucionarias con la imposición de la facción encabezada por Carranza. Ahí se dieron los primeros pasos de este mecanismo pensado para procesar la cuestión agraria.
Francisco I. Madero, como parte de una familia terrateniente, reconocía el problema y lo recogió en el llamado a las armas del Plan de San Luis Potosí una vez que la lucha legal contra el régimen de Díaz se encontró agotada. En el artículo 3 de dicho plan se exponía, al declarar vigentes las leyes que no lo contravinieran, la necesidad de revisión de todos los terrenos adquiridos de manera inmoral o por despojo durante la administración porfirista, ya fuera por acuerdos de la Secretaría de Fomento o por fallo de los tribunales de la República. Así defendía la justicia de la restitución de las tierras a sus antiguos poseedores (considerados como pequeños propietarios) e incluso planteaba una indemnización, aunque en el momento no marcaba los medios para hacerlo realidad.
Ante tal situación, diversas comunidades indígenas que habían sufrido el despojo de sus tierras decidieron secundar el movimiento maderista al encontrar en él una vía para ver proyectada la anhelada restitución. Tal fue el caso del grupo revolucionario que se conformó en Anenecuilco, Morelos, encabezado por campesinos que desde años atrás habían mantenido, por la vía de la legalidad, una constante lucha por la recuperación de sus tierras, mismas que habían sido enajenadas por hacendados.
Una vez derrocado el gobierno de Porfirio Díaz, durante el interinato de Francisco León de la Barra, se creó la Comisión Nacional Agraria en septiembre de 1911. La comisión estuvo conformada por ingenieros, abogados y hombres de negocios que trabajaron para generar una propuesta para la formación de la pequeña propiedad, pero esto no respondió a las aspiraciones de los campesinos. De tal manera, no sorprende que dicho organismo haya entrado en tensión con las necesidades populares, aunque estaba en consonancia con la política implementada por Madero para formar la pequeña propiedad una vez que asumió la presidencia unos meses más tarde. De hecho, durante el gobierno de Madero, la Caja de Préstamos para obras de irrigación y fomento de la agricultura, dependiente de la Secretaría de Fomento, buscó fraccionar y formar pequeña propiedad por medio de la compraventa y la obtención de créditos, pero en la práctica dificultó el fraccionamiento y el trabajo de la tierra y la obtención de crédito.
La política predominante y la dilación de una solución a los campesinos despojados nos permite comprender por qué tal proceso no fue aceptado por el movimiento agrario de Anenecuilco, el cual terminó por organizarse de manera independiente al gobierno de Madero bajo el Plan de Ayala, proclamado por Emiliano Zapata. Hubo numerosas agrupaciones campesinas que secundaron el plan, otras realizaron levantamientos independientes y los jornaleros realizaron huelgas e incluso atacaron haciendas y tiendas de raya. Este nuevo enfrentamiento entre el gobierno maderista, el movimiento agrario zapatista y el campesinado no encontró ninguna salida e incluso a días del golpe militar, el gobierno reconoció la causa de los levantamientos por la falta del avance en el reparto agrario. La imposición de la dictadura encabezada por Victoriano Huerta interrumpió momentáneamente todos estos procesos, mismos que se reanudaron una vez que este régimen fue derrotado.
En octubre de 1914, las diversas facciones revolucionarias que habían combatido el huertismo buscaron entablar un diálogo a través de la Soberana Convención Revolucionaria de Aguascalientes para dar salida a las diversas demandas sociales, económicas y políticas, entre ellas el reparto agrario que se sostenía en el Plan de Ayala. No obstante, las divisiones se acentuaron aún más, lo que ocasionó la separación de los carrancistas de la convención tras la destitución de Carranza como titular del Poder Ejecutivo, el nombramiento de Eulalio Gutiérrez como presidente, el desacato de Carranza y su desconocimiento por parte del organismo, mientras que los generales Emiliano Zapata y Francisco Villa suscribían en diciembre de 1914 una alianza política y militar.
Entonces, la reactivación de la Comisión Nacional Agraria se dio en medio del enfrentamiento entre las tendencias revolucionarias y sus esfuerzos por ganarse el apoyo de los campesinos. Recordemos que entre las medidas que empleó el gobierno carrancista para contrarrestar la fuerza del gobierno convencionista, pero particularmente de los villistas y zapatistas, estuvo la promulgación de la Ley Agraria elaborada por Luis Cabrera y promulgada en Veracruz el 6 de enero de 1915, la cual también tenía como finalidad atraer a los campesinos a las filas del carrancismo.
Esta nueva Ley Agraria recuperó elementos de la política agraria del gobierno de Madero. Tal fue el caso de su artículo 4 que establecía la formación de una nueva Comisión Nacional Agraria que estaría a cargo de la restitución de las tierras invadidas y despojadas a los pueblos, así como de las solicitudes sobre concesión de tierra para dotar de ejidos a los pueblos que carecían de ella o no tenían los títulos para justificar sus derechos sobre ellas. Podemos entender las atribuciones más amplias de esta comisión a partir de las presiones de las demandas campesinas que ya no se podían circunscribir a los fines de la anterior.
Para entonces, los ejércitos campesinos habían llevado a la práctica la redistribución de tierras y controlaban y gestionaban algunas haciendas en los territorios controlados, con especial fuerza en Morelos, aunque tardaron en darle un respaldo legal a tales actos. En los meses siguientes, dicha tarea se volvió difícil en medio del debilitamiento del gobierno convencionista y la derrota del ejército de Francisco Villa por parte de Álvaro Obregón a mediados de 1915. De hecho, el Consejo Ejecutivo Nacional, trasladado a Morelos, no pudo iniciar sus trabajos en medio del repliegue y la ofensiva carrancista, por lo cual comenzó una reglamentación de la Ley Agraria hasta fines de ese año.
La Comisión Nacional Agraria tardó en iniciar sus actividades poco más de un año hasta su instalación en las oficinas de la Secretaría de Fomento el 8 de marzo de 1916. Dicho organismo quedó conformado por representantes de las secretarías de Justicia, Gobernación y Hacienda, así como por las direcciones de Agricultura, Agraria, Bosques y Jurídica de la Secretaría de Fomento, Colonización e Industria. Asimismo, fue designado José I. Novelo como secretario general interino, quien de inmediato propuso a Roberto Castro ser secretario general de la Comisión Nacional Agraria, lo cual fue aceptado por los demás comisionados. En la ocasión también se crearon las comisiones locales agrarias por cada estado o territorio de la República (imágenes 1, 2, 3 y 4).
Imágenes 1, 2, 3 y 4: Comisión Nacional Agraria, Acta de la primera sección de la Comisión Nacional Agraria, Ciudad de México, 08 de marzo de 1916.
Uno de los primeros asuntos que atrajo a la Comisión Nacional Agraria fue el caso presentado por el pueblo de Iztapalapa a la Dirección Agraria de la Secretaría de Fomento, mismo que fue canalizado al naciente organismo. Los pobladores exigían la restitución de sus tierras que habían sido anexadas por Miguel Fragoso, quien se había visto ampliamente favorecido en la enajenación de tierras de aquella comunidad tanto por las leyes como por las autoridades e incluso varios campesinos que se le habían enfrentado fueron aprehendidos y encarcelados, tal como llegaron a denunciar los pobladores, según el comunicado en la sesión (imagen 5).
Imagen 5: Presentación del caso del pueblo de Iztapalapa en la instalación de la Comisión Nacional Agraria (1916).
El caso se desarrolló a lo largo del año hasta que se dictó una resolución. Como producto de las indagaciones realizadas, sabemos que los pobladores de Iztapalapa reclamaban los terrenos de Cortadura y Albarrada que se encontraban en manos de los familiares de Miguel Fragoso y que habían formado parte del ejido establecido el 26 de enero de 1801 por decreto del Virrey. Sin embargo, habían sido enajenados “a la sombra y aplicación de la Ley de Desamortización del 25 de junio de 1856” [1], según planteaba la resolución de la Comisión Nacional Agraria.
Para atender y dar seguimiento al caso se pusieron en práctica varias acciones. En primer lugar, se formó una comisión especial encabezada por Vicente Fuentes, representante de la Secretaría de Justicia, y Mariano Villero, representante de la Secretaría de Gobernación a fin de gestionar la liberación de los pobladores encarcelados. En segundo, se encomendó a un oficial de la Comisión Nacional Agraria para investigar en el Archivo General de la Nación sobre los títulos de ejidos que existían sobre dicha comunidad. En tercero, se realizaron diligencias por parte de la Comisión Local Agraria del Distrito Federal.
El proceso concluyó con una resolución favorable para proceder a la restitución de tierras. El acto de restitución tomó como límites los establecidos en la diligencia del 18 de noviembre de 1801. Asimismo, se rechazaron de manera tajante todos los documentos presentados por los familiares de Miguel Fragoso que supuestamente legitimaban su posesión sobre los terrenos en cuestión. La Comisión Local Agraria del Distrito Federal había llegado a la conclusión de que el simple hecho de la existencia de esos documentos era causa de nulidad al violar no solamente el artículo 1 de la ley del 6 de enero de 1915, sino también el artículo 8 de la Ley de Desamortización de Bienes, ya que el proceso de adjudicación celebrado por la Secretaría de Hacienda el 9 de junio de 1862 se había realizado en favor de Luis Hernández quien no era arrendatario de los terrenos (imagen 6).
Imagen 6: Anulación de los documentos presentados por los herederos de Miguel Fragoso para legitimar sus derechos sobre los terrenos de Cortadura y Albarrada (1916).
Con este proceso, el pueblo de Iztapalapa logró que la restitución, entrega y posesión de su ejido fuera de carácter firme, definitivo e irrevocable y no provisional o transitorio. A pesar de que la parte que se oponía a esta resolución tenía derecho a impugnar esta sentencia, en el término de un año, la Comisión Nacional Agraria dejó en claro que el pueblo no podía ser nuevamente privado de la tierra restituida y entregada y que los opositores únicamente podían aspirar a ser acreedores a una indemnización. Finalmente, la resolución sobre la restitución definitiva presentada por el Gobernador del Distrito Federal el 25 de julio de 1916 fue confirmada por el Primer Jefe del Ejército Constitucionalista encargado del Poder Ejecutivo, Venustiano Carranza, quien decretó su publicación en el Diario Oficial de la Federación el 31 de octubre de 1916 (imagen 7).
Imagen 7: Resolución presidencial firmada por Carranza con motivo de la restitución de tierras a los pobladores de Iztapalapa (1916).
Esta fue una de las primeras sentencias que la Comisión Nacional Agraria logró alcanzar a partir de la Ley Agraria. Con esta muestra de disposición para la resolución del problema agrario, la tendencia encabezada por Venustiano Carranza logró dar una muestra tangible de materialización de los anhelos de la revolución y se atrajo el apoyo de los campesinos. Con este sustento político, dicho segmento revolucionario se impuso sobre los villistas, perseguidos durante buena parte del año por los estadounidenses, y los zapatistas, replegados frente a la campaña contrainsurgente, por lo que pudo convocar con una posición de fuerza a la instalación de un Congreso que formuló la Constitución de 1917.
El caso aquí abordado muestra la manera en que las fuerzas sociales desatadas en 1910 lograron ser incorporadas por la facción triunfante, aunque es sabido que también se devolvieron muchas tierras a los terratenientes, todo lo cual explica parte del funesto final del mandato carrancista y las alianzas de los campesinos con el grupo sonorense encabezado por Álvaro Obregón. Hacer efectivo el reparto agrario y la restitución de tierras entonces formó parte de la política de construcción del Estado posrevolucionario todavía por varias décadas.
Bibliografía consultada:
Gómez de Silva Cano, Jorge J., El derecho agrario mexicano y la Constitución de 1917, México, INEHRM, 2016.
González Navarro, Moisés, “El maderismo y la revolución agraria”, Historia Mexicana, México, vol. 37, núm. 1 (145), julio-septiembre, 1987, pp. 5-27.
Referencia de imágenes:
Imágenes 1, 2, 3 y 4: Pastor Rouaix y José Y. Novelo, Acta de la primera sección de la Comisión Nacional Agraria, México, 8 de marzo de 1916, en AGN, México Contemporáneo, Administración Pública Federal, Secretaría de Agricultura y Fomento, Comisión Nacional Agraria, caja 16, vol. 1, fs. 1-4.
Imagen 5: ibid, f. 3.
Imagen 6: Venustiano Carranza, Resolución presidencial con motivo de la restitución de tierras a los pobladores de Iztapalapa, México, 31 de octubre de 1916, en AGN, México Contemporáneo, Administración Pública Federal, Secretaría de Agricultura y Fomento, Comisión Nacional Agraria, caja 3, vol. 1, f. 6.
Imagen 7: Venustiano Carranza, Resolución presidencial con motivo de la restitución de tierras a los pobladores de Iztapalapa, México, 31 de octubre de 1916, en AGN, México Contemporáneo, Administración Pública Federal, Secretaría de Agricultura y Fomento, Comisión Nacional Agraria, caja 3, vol. 1, f. 8.
[1] Comisión Nacional Agraria, Resoluciones Presidenciales, Ciudad de México, 31 de octubre de 1916, en AGN, Secretaría de Agricultura y Fomento, Comisión Nacional Agraria, caja 3, vol. 1, f.4.