México se ha comprometido en hacer efectivo el reconocimiento de los derechos humanos y a que las autoridades competentes asuman la perspectiva para promoverlos, respetarlos, protegerlos y garantizarlos, partiendo de las bases constitucionales establecidas, tanto de la Constitución como de los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es parte, claramente de lo establecido en el artículo 1°, primer y tercer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Los artículos 25 y 26A constitucionales también son un marco de actuación para que el Estado encabece la rectoría del desarrollo nacional, sea garante de su sustentabilidad, organice un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional para imprimir “solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación”.
Asimismo, en el artículo 27 constitucional concentra muchas de las razones más importantes que definen las obligaciones de las autoridades para hacer efectiva la función social de la propiedad y realizar acciones que interpreten el interés público, y las medidas para “regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana”. Entre otros las modalidades de desarrollo y todo aquello para ordenar los asentamientos humanos, las actividades territoriales, ecológicas, urbanas y rurales que permitan el desarrollo de la nación y eviten el deterioro y la destrucción de los elementos naturales y otros perjuicios a la sociedad y los ecosistemas.
En el Sistema Nacional Territorial, las zonas metropolitanas tienen una especial relevancia para el cumplimiento de estas responsabilidades, sin embargo, estas zonas, definidas en la Ley General de los Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU) como aquellas que “por su complejidad, interacciones, relevancia social y económica, conforman una unidad territorial de influencia dominante y revisten importancia estratégica para el desarrollo nacional”, no han logrado el reconocimiento acorde con la importancia que deberían tener.
En las declaraciones se reconoce una “voluntad política”, pero aún no se logra un verdadero compromiso acorde con la relevancia. La propia Constitución únicamente reconoce una de las formas que adquieren las agregaciones metropolitanas, las interestatales, que debería llevar, como indica la fracción VI del artículo 115 constitucional a la obligación de los tres órdenes de gobierno para que “en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros, incluyendo criterios para la movilidad y seguridad vial, con apego a las leyes federales de la materia”.
La única ley en la materia que regula uno de los aspectos metropolitanos es la LGAHOTDU. Sin embargo, los aspectos de las metrópolis no son únicamente los territoriales o urbanos, otras varias materias tendrían que convocar a la acción conjunta y coordinada de los órdenes de gobierno y a la participación corresponsable de toda la sociedad que habita en las metrópolis.
Diversas iniciativas han enfatizado la necesidad de poner al día en la Constitución de todos los fenómenos metropolitanos y hacer que la obligación de planear y regular conjunta y coordinadamente se establezca en todos los contextos en los que se manifiestan los fenómenos metropolitanos y de conurbación. También que establezcan un marco para la definición de la arquitectura institucional y los mecanismos para una gestión eficiente de los diversos temas metropolitanos, así como las vías institucionales para una participación más efectiva. Un entramado que está reconocido como de gobernanza metropolitana, incluyendo la gobernanza territorial, pero no limitando a esta esfera de actuación.
Algunas entidades federativas han ido avanzando hacia el reforzamiento institucional, empezando por sus marcos jurídicos y continuando con una arquitectura organizacional que vaya haciendo efectiva la gobernación de las metrópolis y que contribuya a una gestión de los grandes temas metropolitanos con más efectividad, cooperación y concurrencia de los actores del desarrollo.
Destacadamente el Estado de Jalisco ha avanzado en la formalización de una obligación en su constitución local y en un conjunto de leyes y prácticas institucionales que son ejemplo a nivel nacional. Recientemente el Estado de Yucatán ha aprobado instrumentos similares y esperamos que otras entidades sigan las buenas prácticas que ya se han experimentado en años de gobernanza en entidades y zonas metropolitanas del país.
Muy en particular, el Instituto Metropolitano de Planeación y Gestión del Área Metropolitana de Guadalajara se ha consolidado como la mejor práctica en México y de ella podremos extraer varias enseñanzas sobre el proceso que se puede seguir en el país.
Además de los años recientes esperemos que el Congreso del país extraiga las mejores experiencias sobre la relevancia que tendría provocar que desde la Constitución y quizás en una ley especializada en la materia se pase de las buenas intenciones a los compromisos y responsabilidades para la mejor gobernación de las realidades metropolitanas.
Estos Lineamientos se han elaborado con la finalidad de orientar la creación y el fortalecimiento de los institutos metropolitanos de planeación en México, específicamente en las materias de ordenamiento territorial, desarrollo urbano y de movilidad y seguridad vial, reforzando el sistema institucional en cuanto al diseño e implementación de políticas y estrategias sectoriales articuladas.
En correspondencia con los marcos de la LGAHOTDU y de la Ley General de Movilidad y Seguridad Vial (LGMSV); así como el penúltimo párrafo de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cuanto en dicha fracción se establece que los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan incluyendo municipios de dos o más entidades federativas.
En el territorio nacional, hay 92 metrópolis que en la gran mayoría de los casos, carecen de estructuras institucionales para apoyar técnicamente al resto de las instancias de Gobernanza metropolitana y, en particular, que permitan diseñar e implementar políticas públicas de movilidad y seguridad vial, integradas con los instrumentos de ordenamiento territorial, desarrollo urbano y metropolitano; por lo que, se generarán propuestas de funcionamiento diferenciando cada escala de metropolización.
Los institutos metropolitanos de planeación son instancias de carácter técnico que apoya al resto de las instancias de Gobernanza metropolitana e intervienen en las fases de las políticas de coordinación metropolitana, como formulación, implementación y evaluación, a través de la elaboración y propuesta de instrumentos con ámbitos de aplicación territorial, estudios, análisis, recomendaciones y mecanismos necesarios para fortalecer el modelo de coordinación metropolitana (artículo 3 fracción XLIII de la LGAHOTDU).
Los institutos metropolitanos de planeación como instancias técnicas generan insumos para la ejecución de acciones entre los estados y municipios que conforman una metrópoli, de acuerdo con las competencias que le son atribuidas en sus estatutos de creación y reglamentos que determinan su actuación. De esta manera, pueden analizar, proponer directrices, escenarios y, en conjunto con instancias operativas de cada unidad territorial, realizar acciones concertadas con los gobiernos estatal y municipal, en temáticas como ordenamiento territorial, desarrollo urbano, movilidad y seguridad vial, servicios públicos, así como las áreas de concurrencia que la ley establece.
Es de relevancia impulsar la creación de estos institutos metropolitanos en las unidades territoriales que no cuenten con un órgano como este o bien cuando se determine que es requerido. Asimismo, fortalecer aquellas instancias que existen en algunas metrópolis, promoviendo que se unifiquen, en el caso de las que funcionan de manera separada, es decir, institutos metropolitanos que abordan las competencias de ordenamiento territorial y desarrollo urbano, con institutos metropolitanos que desempeñan atribuciones en materia de movilidad sostenible, existiendo la necesidad de profundizar en el tema de seguridad vial, de acuerdo a lo establecido en la LGMSV de 2022 y en las acciones contempladas en la Estrategia Nacional de Movilidad y Seguridad Vial (ENAMOV) de 2023.
Todo ello, permitirá el fortalecimiento de los mecanismos de gobernanza metropolitana y la toma de decisiones de manera efectiva, para una mayor factibilidad en el desarrollo e implementación de acciones conjuntas en las materias mencionadas, por cuanto se deberán compartir responsabilidades y recursos (financieros y/o administrativos, de personal técnico, de materiales y tecnología, entre otros), de manera proporcional entre municipios y/o entidades federativas que integran una metrópoli. Es de considerar, que la eficiencia y calidad de los equipamientos y servicios públicos dependen del funcionamiento de sus instituciones de gobernanza, en especial las estructuras formales de gobierno, pero también de la participación de los actores no gubernamentales.
Es de destacar que, si bien la planeación es un marco suficientemente amplio para integrar cualquier tema de especialización que necesite cada metrópolis, por ejemplo, medio ambiente, movilidad y seguridad vial, gestión integral de riesgos, ordenamiento territorial, entre otras, la finalidad de estos lineamientos es contribuir con el abordaje articulado por parte de los institutos metropolitanos de planeación, de los temas de movilidad y seguridad vial con ordenamiento territorial y desarrollo urbano, por cuanto son aspectos interconectados que influyen de manera importante en el desarrollo y funcionamiento de las ciudades y metrópolis, permitiendo o limitando la conexión y accesibilidad a la vivienda, salud, educación, fuentes de empleo,recreación y disfrute, así como en la prestación de los servicios públicos.
Esta propuesta de lineamientos para orientar la creación y el fortalecimiento de los institutos metropolitanos de planeación, específicamente en las materias de ordenamiento territorial, desarrollo urbano, movilidad y seguridad vial, se ha estructurado en cuatro apartados.
Finalmente, es relevante acotar que, si bien no en todas las metrópolis hay institutos metropolitanos de planeación y en vez de generar más carga presupuestal y división de atribuciones, será fundamental fortalecer en caso de existir y reformular a los que no sean metropolitanos, con la finalidad de tener atribuciones más integrales y sistémicas, que permita afrontar los retos del proceso de crecimiento y desarrollo urbano en las metrópolis.
Álvaro Lomelí Covarrubias
Coordinador General de Desarrollo Metropolitano y Movilidad