Voto particular que formula el ministro Javier Laynez Potisek

Inicialmente este asunto fue presentado bajo mi ponencia y desechado por mayoría de 3 votos, por lo que no comparto la decisión de la Segunda Sala. Se nos presentaron dos preguntas constitucionales a resolver: a) ¿es procedente el recurso de reclamación en contra de la suspensión otorgada por el instructor en una acción de inconstitucionalidad?, y b) ¿fue correcto que el ministro instructor la concediera en el caso? La propuesta que inicialmente presenté respondía afirmativamente a la primera interrogante. En el presente voto no me ocuparé de esa problemática porque la decisión de la Sala retomó íntegramente las consideraciones que en su momento sometí a su consideración.

En relación con la segunda pregunta, considero que fue incorrecto que el ministro instructor concediera la suspensión, por las siguientes razones.

Si nos limitamos a atender la literalidad del artículo 62 de la Ley Reglamentaria, tendríamos que concluir que fue incorrecto lo sostenido en el acuerdo impugnado, toda vez que el párrafo tercero del numeral citado señala que: “La admisión de una acción de inconstitucionalidad no dará lugar a la suspensión de la norma cuestionada”. Sin embargo, esta respuesta no es suficiente porque, en primer lugar, en el acuerdo recurrido se interpreta que tal prohibición no debía considerarse “irrestricta o indiscriminada”, sino que excepcionalmente, atendiendo al artículo 1° constitucional, era posible otorgar la suspensión cuando se estimara que se podrían vulnerar derechos fundamentales de los servidores públicos forma irreparable. En segundo lugar, porque el acuerdo sostiene que esa posible afectación se podría generar en relación con los derechos de los funcionarios públicos, toda vez que las acciones de inconstitucionalidad no tienen efectos retroactivos. Es decir, porque no habría posibilidad de reparar el daño ocasionado.

No comparto la premisa de la que se partió en el acuerdo recurrido, puesto que considero que no es compatible con el diseño de nuestro actual modelo de control de constitucionalidad.

Las acciones de inconstitucionalidad fueron establecidas en nuestro orden jurídico con la reforma constitucional de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro[1], a fin de que esta Suprema Corte definiera si una norma de carácter general era contraria a la Constitución Federal. Conforme al régimen desde entonces establecido en el artículo 105, fracción II, constitucional, las resoluciones que adopte esta Suprema Corte podrán invalidar las normas impugnadas siempre que fueran aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos[2].

Los cambios constitucionales fueron justificados en la iniciativa presidencial en los siguientes términos:

(…)

En esta iniciativa se somete a la consideración de esa Soberanía un conjunto de reformas a la Constitución para avanzar en la consolidación de un Poder Judicial fortalecido en sus atribuciones y poderes, más autónomo y con mayores instrumentos para ejercer sus funciones. Estas reformas entrañan un paso sustantivo en el perfeccionamiento de nuestro régimen democrático, fortaleciendo al Poder Judicial para el mejor equilibrio entre los Poderes de la Unión, creando las bases para un sistema de administración de justicia y seguridad pública que responda mejor a la voluntad de los mexicanos de vivir en un Estado de Derecho pleno.

(…)
Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo. Al otorgar nuevas atribuciones a la Suprema Corte, se hace necesario revisar las reglas de su integración a fin de facilitar la deliberación colectiva entre sus miembros, asegurar una interpretación coherente de la Constitución, permitir la renovación periódica de criterios y actitudes ante las necesidades cambiantes del país, y favorecer el pleno cumplimiento de su encargo. En esa misma perspectiva, se hace necesaria una diferenciación en el desempeño de las funciones administrativas de la Suprema Cortes para facilitar la eficiencia en ambas.

 

(…)

 

(…) La reforma se inscribe en la larga tradición nacional que ha buscado subordinar la totalidad de los actos del poder público a la Constitución y a las leyes. Esa tradición comprende el establecimiento por Don Manuel Crescencio Rejón del juicio de amparo del estado de Yucatán, la federalización del propio juicio de amparo por Mariano Otero y el establecimiento de un sistema de Control de constitucionalidad de leyes. Esa tradición incluye también los importantes criterios que en materia de constitucionalidad fijo Ignacio Vallarta. En fin, una tradición que comprende la creación de los Tribunales Colegiados de Circuito y el otorgamiento a la Suprema Corte, en 1987, de facultades exclusivas en materia de constitucionalidad. Todos estos avances, fruto del enorme esfuerzo y el talento de muchos juristas mexicanos, tuvieron el propósito común de garantizar nuestra Constitución como norma suprema de la Nación. Esa es la tradición jurídica mexicana en que se inscribe esta iniciativa.

 

(…)

 

Se trata de llevar a sus últimas consecuencias el principio de la supremacía constitucional. Hasta ahora el juicio de amparo ha sido el medio tradicional para tutelar las garantías individuales, dando buena cuenta de su capacidad protectora. Mediante el juicio de amparo, los individuos han contado con un instrumento eficaz para impugnar aquella norma jurídica general o aquel acto individual de autoridad federal, estatal o municipal, que pugne con lo dispuesto por una norma constitucional. Por ello, el juicio de amparo debe conservar sus principios fundamentales, pero debemos continuar perfeccionándolo, a fin de permitir una cada vez más adecuada defensa de los derechos fundamentales del individuo frente a cualquier abuso de la autoridad.

 

Debemos reconocer que incluso con independencia de los importantes beneficios del juicio de amparo la nueva y compleja realidad de la sociedad mexicana hace que este proceso no baste para comprender y solucionar todos los conflictos de constitucionalidad que pueden presentarse en nuestro orden jurídico. Por ello, es necesario incorporar procedimientos que garanticen mejor el principio de división de poderes y a la vez permitan que la sociedad cuento con mejores instrumentos pasa iniciar acciones de revisión de la constitucionalidad de una disposición de carácter general a través de sus representantes.

 

La iniciativa plantea la reforma del artículo 105 constitucional a fin de ampliar las facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las controversias que se susciten entre la Federación, los estados y lo municipios; entre el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión; entre los Poderes de las entidades federativas, o entre los órganos de gobierno del Distrito Federal, al ampliarse la legitimación para promover las controversias constitucionales, se reconoce la complejidad que en nuestros días tiene la integración' de los distintos órganos federales, locales y municipales.

 

Asimismo, se propone abrir la posibilidad de que un porcentaje de los integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión, de las legislaturas locales, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal o, en su caso, el Procurador General de la República, puedan plantear ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el ámbito de sus atribuciones, la inconstitucionalidad de leyes, previéndose que las resoluciones puedan anular, con efectos generales, la norma declarada inconstitucional.

 

(…)

 

LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD

 

Adicionalmente a las reformas constitucionales de carácter orgánico y estructural descritas en el apartado anterior, la iniciativa propone llevar a cabo una profunda modificación al sistema de competencias de la Suprema Corte de Justicia para otorgarle de manera amplia y definitiva, el carácter de tribunal constitucional.

Aspectos generales y efectos de sus resoluciones

(…)

 

Es aconsejable incorporar a nuestro orden jurídico los valores y funciones característicos del Estado constitucional de nuestros días. De aprobarse la propuesta sometida a su consideración los mexicanos contaremos en el futuro con un sistema de control de constitucionalidad con dos vías, semejante al que con talento y visión enormes diseño en 1847 don Mariano Otero y fue recogido en el Acta de Reformas de mayo de ese año.

 

La iniciativa propone mantener plenamente vigente el Juicio de Amparo, fortaleciéndolo con algunas precisiones que se mencionarán más adelante en este texto. Este proceso es eficaz para el control cotidiano de los actos del poder público y accionable a partir de los agravios que las personas sufran en sus vidas, papeles, posesiones o derechos. De igual modo, propone conservar íntegramente la fórmula Otero, con lo que las resoluciones de amparo seguirán teniendo efectos solo respecto de las personas que hubieren promovido el juicio. Hoy se propone que, adicionalmente, los órganos federales, estatales y municipales, o algunos de ellos, puedan promover las acciones necesarias para que la Suprema Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas.

 

La posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de normas con efectos generales será una de las tareas más importantes innovaciones (sic) que nuestro orden jurídico haya tenido a lo largo de su historia. En adelante, el solo hecho de que una norma de carácter general sea contraria a la Constitución puede conllevar su anulación, prevaleciendo la Constitución sobre la totalidad de los actos del Poder Público. La supremacía constitucional es una garantía de todo Estado democrático, puesto que al prevalecer las normas constitucionales sobre las establecidas por los órganos legislativos o ejecutivos, federal o locales, se nutrirá una autentica cultura constitucional que permite la vida nacional.

 

Por razones de seguridad jurídica y estabilidad social, aun cuando las declaraciones de inconstitucionalidad produzcan efectos, éstos habrán de limitarse en el tiempo a fin de impedir que las resoluciones tengan efectos retroactivos, con excepción de la materia penal.

 

Por las dificultades técnicas que implicará el artículo 105 constitucional de aprobarse la presente iniciativa, será necesaria la promulgación de la correspondiente ley reglamentaria. Los complejos problemas técnicos que habrán de ser materia de los procesos previstos en dicha norma constitucional no pueden seguirse tramitando conforme a las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles, ordenamiento formulado para resolver, en principio, litigios entre particulares; De ahí que la reforma prevea la conveniencia de que sea una ley reglamentaria de esta disposición constitucional la que preceptúe su cabal aplicación.

(…)

 

Las acciones de inconstitucionalidad

 

El segundo proceso que se propone recoger en el artículo 105 constitucional es el de las denominadas acciones de inconstitucionalidad. En este caso, se trata de que con el voto de un porcentaje de los integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores de las legislaturas locales o de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal se puedan impugnar aquellas leyes que se estimen como contrarias a la Constitución. El Procurador General de la República podrá también impugnar leyes que estime contrarias a la Constitución

 

Lo que acontece en el juicio de amparo y en las controversias en las acciones de inconstitucionalidad no es necesario que exista agravio para que sean iniciadas. Mientras que en el amparo se requiere de una afectación de las garantías individuales y en las controversias constitucionales de una invasión de esferas las acciones de inconstitucionalidad se promueven con el puro interés genérico de preservar la supremacía constitucional. Se trata, entonces, de reconocer en nuestra Carta Magna una vía para que una representación parlamentaria calificada, o el Procurador General de la República, puedan plantearle a la Suprema Corte de Justicia si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo son, o no, acordes con la Constitución.

 

Siendo indudable que México avanza hacia una pluralidad creciente, otorgar a la representación política la posibilidad de recurrir a la Suprema Corte de Justicia para que determine la constitucionalidad de una norma aprobada por las mayorías de los congresos, significa, en esencia, hacer de la Constitución el único punto de referencia para la convivencia de todos los grupos o actores políticos. Por ello, y no siendo posible confundir a la representación mayoritaria con la constitucionalidad, las fuerzas minoritarias contarán con una vía para lograr que las normas establecidas por las mayorías se contrasten con la Constitución a fin de ser consideradas válidas.

 

(…)

 

Del proceso legislativo transcrito podemos destacar los siguientes aspectos: (1) ante un contexto de creciente pluralidad política, el Constituyente pretendió que los potenciales conflictos que pudieran desarrollarse se resolvieran en vías o a través de procesos jurisdiccionales[3]; (2) las vías jurisdiccionales entonces existentes en nuestro país no eran suficientes o idóneas, por lo que su “modernización” se realizó en el contexto de fortalecer a esta Suprema Corte como tribunal constitucional; (3) para lograr dicha transformación se confirió a esta Corte la posibilidad de anular, con efectos generales, las normas que fueran contrarias a la Constitución; (4) tales declaraciones de inconstitucionalidad no tendrán efectos retroactivos, salvo en materia penal, y (5) dadas las “dificultades técnicas” de las nuevas atribuciones del tribunal constitucional, era necesario que se promulgara una ley que las reglamentara.

Conviene detenerse en lo relativo a la transformación competencial de esta Suprema Corte de Justicia. Como se afirma en la exposición de motivos, el fortalecimiento del carácter de tribunal constitucional se basó, por un lado, en asignarle competencias para el control abstracto de la regularidad de normas. Como ha sido desarrollado doctrinal y jurisprudencialmente, al establecerse una vía de control abstracta se incorporó un modelo que no tiene como premisa central una afectación particular, sino el interés genérico de proteger la Constitución como norma suprema del ordenamiento jurídico. Precisamente por ello, en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal se establecieron supuestos específicos de los sujetos que están legitimados para denunciar las posibles violaciones a la supremacía constitucional.

Por otro lado, dicho fortalecimiento exigía que la Suprema Corte emitiera resoluciones con efectos generales. Así, y en adición a la extensa tradición nacional en la que los litigios que salvaguardan derechos contenidos de nuestra Constitución únicamente tienen efectos para las partes que los promueven, se asignó a esta Suprema Corte la facultad de expulsar de nuestro ordenamiento jurídico las normas generales que la contradigan, en concordancia con el modelo configurado para los tribunales constitucionales que surgieron en Europa a partir de 1920[4]. Por tanto, una vez que el tribunal constitucional invalida una norma general, ésta deja de pertenecer a nuestro sistema jurídico y su contenido ya no es obligatorio para ninguna persona o ente público, pese a no haber participado en el trámite del medio de control constitucional[5]. Es decir, la decisión tiene efectos erga omnes.

Asimismo, el diseño previsto por el constituyente en la reforma de mil novecientos noventa y cuatro –específicamente en el penúltimo párrafo del artículo 105 constitucional–, estableció una restricción al ejercicio de las atribuciones que ahora se comentan, puesto que no es posible otorgar efectos retroactivos a las declaraciones de invalidez de las normas, salvo en materia penal:

La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia.

Como se aprecia, nuestra Constitución Federal es clara en cuanto a que la prohibición de otorgar efectos retroactivos a nuestras decisiones no sólo rige para las acciones de inconstitucionalidad, sino también para las controversias constitucionales. Esto implica que aun cuando constitucionalmente se ampliaron considerablemente las posibilidades y los resultados del ejercicio de control que en esta sede se realizan, se fijó un límite claro: su resultado (invalidatorio) no podrá modificar o incidir en las situaciones jurídicas que se hayan materializado o realizado desde la emisión de la norma y hasta el momento en que se declare inconstitucional. Es decir, el Constituyente estableció que aún a pesar de los posibles daños que podrían generarse con la publicación de una norma contraria a nuestra Constitución, la decisión de la Corte únicamente tendrá efectos hacia el futuro.

La exposición de motivos de la reforma constitucional justificó, brevemente, la imposibilidad de otorgar efectos retroactivos “Por razones de seguridad jurídica y estabilidad social”. En efecto, tomando en cuenta que si el Tribunal anula una norma general y, a su vez, se permite que tal resolución incida en hechos decisiones pasadas, potencialmente se podría beneficiar a cierta parte de la población y a la vez perjudicar a otra. La única excepción que la Constitución Federal establece se refiere a la materia penal en la que se protege el bien más preciado de las personas: su libertad.

Ante ese contexto de incertidumbre, la lógica y política instaurada en nuestro modelo constitucional es que se estimen o presupongan válidas las normas generales, a pesar de que con su entrada en vigor se pudiera afectar valores constitucionalmente protegidos, distintos a la libertad personal. Sin embargo, esa deferencia legislativa se derrota erga omnes únicamente cuando una mayoría calificada de ministros estima que la norma es contraria a nuestro texto constitucional. Esto quiere decir, por un lado, que la certeza de las decisiones o reglas que se han comunicado a la sociedad se mantengan firmes y obligatorias de manera general, hasta en tanto el tribunal constitucional determine lo contrario.

Esta conclusión en modo alguno implica que los órganos legislativos no puedan generar algún tipo de afectación al momento de emitir normas. Precisamente, ante la posibilidad de que existan tales afectaciones, nuestro texto constitucional prevé mecanismos para su protección. Sin embargo, lo que sí implica es que, a pesar de las posibles afectaciones a derechos humanos u otros valores constitucionales que pudieran presentarse, nuestro Constituyente tomó la decisión política-constitucional de que las determinaciones parlamentarias se respeten y mantengan firmes hasta en tanto una mayoría calificada de los miembros del Tribunal Constitucional –de al menos ocho de los once ministros– decrete lo contrario. Lo anterior, sin perjuicio de aquellos que resientan una afectación por la emisión de la norma en cuestión puedan de forma individual hacer valer sus derechos a través del juicio de amparo, que sí prevé efectos restitutorios[6].

En estricta relación con lo hasta aquí dicho, advierto que la Ley Reglamentaria establece la imposibilidad de que en los medios de control en estudio se suspenda la aplicación de las normas como medida precautoria. Esto es así porque tanto el artículo 14, párrafo segundo[7], como el previamente citado 64, párrafo tercero, de la Ley Reglamentaria disponen que la Suprema Corte de Justicia no puede ordenar la suspensión de una norma general.

A mi consideración, los contenidos de tales disposiciones siguen la línea constitucional de respetar el equilibrio de poderes previsto en nuestro texto supremo a fin de respetar la presunción de validez de leyes. Esto quiere decir que la prohibición de suspender de manera general las normas que se impugnen busca evitar que éstas pierdan sus atributos de obligatoriedad, hasta en tanto el Tribunal Constitucional las analice y, en su caso, resuelva lo contrario.

Así, dado que el modelo de control de la regularidad de las normas generales de nuestro país persigue que las decisiones tomadas por los órganos parlamentarios no sean interrumpidas hasta que la Suprema Corte de Justicia las analice y, en su caso, anule, no puedo compartir la decisión del acuerdo recurrido. Esto es, no coincido con que sea posible establecer una excepción y suspender los efectos de una norma general en una acción de inconstitucionalidad a fin de proteger los derechos humanos de los servidores públicos, puesto que ello va en contra de la lógica que constitucionalmente se previó para el ejercicio nuestras atribuciones.

Adicionalmente, considero incorrecto que en el acuerdo recurrido se estimara necesario conceder la suspensión para “preservar la materia” del juicio constitucional y evitar que se cause un daño irreparable a los derechos humanos de los servidores públicos. Nuestro diseño constitucional impide que las decisiones que este Tribunal Constitucional llegue a emitir en este medio de control tengan efectos retroactivos, por lo que no existe, si quiera, una “materia” que deba preservarse hasta en tanto se emita una decisión.

Tomando en cuenta que sólo se permite dotar de efectos retroactivos a una sentencia que verse sobre materia penal, una eventual –e inclusive injustificada– afectación a derechos humanos de otra índole y que sea consecuencia de la aplicación de una norma general, queda excluida de protección absoluta por mandato constitucional, pues sus efectos nocivos sólo se remediarán a partir del momento en el que el Tribunal anule la norma que los origina. Esta conclusión se desprende del hecho de que nuestro Constituyente estableció una presunción de validez legislativa, y esa decisión debe ser respetada en esta sede para proteger el equilibrio de poderes.

Por otro lado, tampoco considero que la suspensión debía ser otorgada a fin de cumplir las obligaciones previstas en el artículo 1° constitucional. Esto es, no comparto que sea procedente hacer una excepción y otorgar la suspensión de la norma reclamada so pretexto de evitar que se violenten los derechos humanos de los servidores públicos de forma irreparable. No desconozco que el referido precepto constitucional nos obliga a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, y también a favorecer en todo tiempo la protección más amplia de las personas. No obstante, si se toma en cuenta que cualquier disposición que emita el Congreso de la Unión –salvo las estrictamente orgánicas– potencialmente puede incidir positiva o negativamente en algún derecho humano, de seguir el argumento del acuerdo recurrido se llegaría a la ineludible conclusión de que la Corte estaría facultada para suspender cualquier norma general que se impugne en una acción de inconstitucionalidad, con efectos igualmente generales, y en todos los casos que se nos solicite.

Es decir, el argumento utilizado por el instructor nos llevaría, no a una excepción, sino a concluir que por regla general en todos los casos el Tribunal Constitucional forzosamente tendría que suspender la aplicación de las normas que se reclaman en una acción de inconstitucionalidad, salvo que se traten de normas estrictamente orgánicas. Por ejemplo, cuando se impugne alguna una modificación que se relacione con la materia ambiental, tendríamos que ordenar su suspensión para preservar el derecho humano a gozar de un medio ambiente adecuado; o tratándose de alguna reforma al régimen de la patria potestad en alguna entidad federativa, siguiendo el razonamiento del acuerdo recurrido, necesariamente tendríamos que suspenderla para proteger el interés superior de los menores (según la visión de la parte, padre o madre, interesada).

Sin embargo, ese razonamiento me parece incorrecto porque, como ya señalé, no se trataría de una excepción sino de una regla general que, en cualquier caso, sería incompatible con el diseño que constitucionalmente se prevé para el estudio en esta sede de normas generales que pudieran ser contrarias a la propia Constitución.

Considero que a pesar de que la Suprema Corte de Justicia, en su carácter de Tribunal Constitucional, es el último interprete y garante de la Constitución Federal, y que en el ejercicio de sus atribuciones debe siempre velar por la protección de los derechos humanos y la interpretación más favorable para las personas, no nos es posible atribuirnos una facultad que no nos fue conferida.

Aunque tal salvaguarda pudiera ser deseable “para la protección de los derechos humanos”, no fue tomada en cuenta por el Constituyente, pues se prefirió tutelar la presunción de validez de las normas generales y tutelar la seguridad jurídica, a pesar de las afectaciones que se pudieran desarrollar por su mera entrada en vigor. Sin embargo, a mi juicio, la Sala, como parte del Tribunal Constitucional, no podía pasar por alto que esa decisión de política constitucional no fue adoptada por el Constituyente y, a fin de respetar el equilibrio de poderes que ordena nuestro texto constitucional, no podemos auto asignarnos una atribución que expresamente se nos proscribió, so pretexto de la defensa de los derechos humanos.

Es en virtud de lo anterior que no comparto el sentido de la resolución adoptada por la mayoría. Esto es, considero que lo correcto era revocar la suspensión otorgada contra la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos.

 

 

 

 

 

MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK

OH/vd