Dado que los recursos públicos siempre serán limitados, ¿cómo garantizar una adecuada distribución intergeneracional de recursos públicos?

El concepto de “equidad intergeneracional” alude a un objetivo central de las políticas públicas: es necesario velar para que las distintas generaciones sean tratadas fiscal y económicamente en forma similar y cuenten con oportunidades parecidas. En materia de pensiones, la equidad intergeneracional se refiere al hecho de que las pensiones que hoy reciben las generaciones actuales, en principio, sean actuarialmente similares a las de las generaciones futuras, manteniendo los niveles de ahorro constantes: mismo nivel de aportaciones tendrían que traducirse en niveles similares de pensiones.

La “solidaridad intergeneracional” es un concepto que asume que existe un intercambio benéfico entre generaciones. En principio, los jóvenes apoyan con sus contribuciones fiscales a cuidar la salud y financiar las pensiones de los adultos mayores, mientras que los adultos mayores heredan a las generaciones previas inversiones en infraestructura, educación, salud, etc. Sin embargo, ello no siempre ocurre así. En condiciones demográficas “balanceadas”, es decir cuando el número de trabajadores en edad de trabajar es muy superior al de las personas en edad de retiro, este intercambio mutuo de beneficios funciona. Sin embargo, en condiciones demográficas desbalanceadas, es decir, en un contexto de una disminución acelerada de la relación entre trabajadores en edad de trabajar y las personas mayores de 65 años, el intercambio puede convertirse en un serio problema de inequidad intergeneracional.

Son precisamente los países que cuentan con sistemas de pensiones financieramente insostenibles, mantenidos artificialmente por subsidios pagados con recursos fiscales, los que pueden estar en riesgo de crear un entorno de desigualdad intergeneracional. El problema es que las generaciones jóvenes generalmente no lo saben y suelen no tener voz para defender sus intereses, mientras que las generaciones más próximas al retiro suelen tener mayor presencia y voz política además de pocos incentivos a cambiar.   

Un documento elaborado recientemente por la OCDE (1), refiere a los factores que podrían comprometer la equidad intergeneracional en el futuro.

A. Cambio demográfico

En diversos blogs elaborados por la CONSAR se ha tratado el tema del envejecimiento de la población (2). Este envejecimiento está caracterizado por una mayor esperanza de vida y una menor tasa de natalidad.

México es relativamente joven todavía, particularmente si nos comparamos con los países europeos y Japón. No obstante, en las próximas décadas, experimentará un envejecimiento acelerado. Por ejemplo, mientras que en 2015 había 11 personas de 65 años más por cada 100 habitantes de 20 a 64 años, se proyecta que para 2030 serán 17 y para 2050 la proporción será de 32 adultos mayores por cada 100 habitantes.

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El envejecimiento de la población genera retos muy importantes para las naciones, particularmente en lo que respecta al financiamiento de los sistemas de salud y pensiones. Bajo sistemas de pensiones que no están o estuvieron debidamente fondeados, esta situación genera una importante presión a las finanzas públicas que puede repercutir negativamente en la equidad intergeneracional.

Por ejemplo, en México la denominada Generación de Transición (aquellos que cotizaron antes del 1 de julio de 1997) seguirá teniendo acceso al sistema de pensiones de beneficio definido, el cual otorga pensiones altamente subsidiadas conforme a una fórmula relacionada con la antigüedad y edad del trabajador. Se estima, por ejemplo, que la pensión más alta que ofrece el anterior sistema de pensiones a la Generación de Transición tendrá un subsidio que  equivaldrá a casi 900% de su ahorro previsional. Dicho subsidio no existe para la generación AFORE.

En resumen, los sistemas de pensiones de todo el mundo enfrentan un enorme desafío para garantizar una adecuada equidad intergeneracional.

B. Cambio secular del mercado laboral

Muchos de los sistemas de pensiones en el mundo requieren que el trabajador cumpla con ciertos requisitos de permanencia o de cotización para generar los derechos suficientes y acceder a una pensión. En países como México, además de cumplir el requisito de semanas cotizadas, también es necesario hacer aportaciones el mayor número de años posibles para tener una buena pensión.

El mercado laboral en todo el mundo está cambiando: la combinación de un importante transición a una economía predominantemente de servicios y la intensificación de cambios tecnológicos sin precedentes (ej. robotización e inteligencia artificial) están provocando una mayor rotación de empleos, intermitencia laboral, trabajos temporales, entrada tardía al mercado laboral y falta de oportunidades laborales para la población adulta mayor. Ello se traduce en que muchos trabajadores podrían no cumplir con estos requisitos. De acuerdo a estimaciones de la OCDE, un trabajador que empieza a trabajar desde los 25 años, pero que durante su vida laboral acumula en diversos periodos 10 años de no cotización, vería su pensión reducida en 22% con respecto a una persona que trabaja interrumpidamente desde los 20 años.

C. Modificaciones en los sistemas de pensiones

Muchos sistemas de pensiones en el mundo han experimentado reformas en los últimos años para dar cabida a los cambios demográficos aludidos previamente. Desde cambios en los parámetros del sistema como aumentar la edad de retiro, reducir beneficios,  aumentar contribuciones, hasta sustituir totalmente el tipo de sistema de pensiones (migrando de sistema de beneficio definido a contribución definida), han sido necesarios para darle viabilidad financiera a dichos sistemas. Estas modificaciones, si bien eran absolutamente indispensables para darle viabilidad a las pensiones de las nuevas generaciones, suponen que las pensiones de las nuevas generaciones en prácticamente todo el mundo, muy probablemente serán menores que las de las generaciones actuales de pensionados.

D. Finanzas públicas restringidas

Debido al envejecimiento de la población y a la generosidad de esquemas pensionarios no reformados, el gasto público en pensiones se ha elevado en la mayoría de los países miembros de la OCDE, en algunos casos haciéndolo insostenible en el mediano y largo plazo. Esto tiene dos consecuencias directas sobre la equidad intergeneracional: dadas las tendencias demográficas globales, el número de personas en edad de retiro crecerá sostenidamente las próximas décadas por lo que los presupuestos públicos se verán todavía más presionados. Ello podría traducirse en que existan menos recursos en el futuro para pagar pensiones de las nuevas generaciones y a que existan menos recursos hoy para pagar los bienes públicos que requieren las generaciones jóvenes, por ejemplo, educación, infraestructura, combate a la pobreza, etc.

El gasto público de México en pensiones, por ejemplo, crece rápidamente debido a que empieza a retirarse la población de la Generación de Transición, es decir, los trabajadores que cotizaron al altamente subsidiado sistema de pensiones previo a las AFORE. Más aún, se prevé que el gasto en pensiones de trabajadores que cotizaron antes de esta reforma y que se pensionarán bajo los derechos y requisitos de la ley anterior seguirá aumentando por las próximas dos décadas –al menos.

En este sentido, en las siguientes dos décadas, muchos países en el mundo enfrentarán un creciente número de pensionados bajo el amparo de sistemas de pensiones no debidamente fondeados que elevarán el gasto público en el rubro de las pensiones presionando los recursos disponibles para las generaciones jóvenes.

E. Familias reducidas

Los cambios demográficos -reducción en la tasa de natalidad- tienen un efecto en el tamaño de las familias más jóvenes. Ello supone dos consecuencias directas sobre la equidad intergeneracional: si los padres no ahorraron lo suficiente, los hijos deberán hacerse cargo de financiar su vejez. Por su parte, los hijos tendrán a su vez menos hijos en posibilidad de apoyarlos a ellos en su propia vejez por lo que deberán ahorrar mucho más que sus padres.

F. Aumento en gasto en salud

Finalmente, conforme la población envejece, necesariamente crecerá el gasto en salud. El mayor gasto en este rubro presionará igualmente las finanzas públicas y restringirá aún más el gasto público de las generaciones futuras.

Conclusiones

El concepto de equidad intergeneracional suele ser soslayado en el debate público global, siendo que debiese ser un objetivo central de toda política económica y social efectiva. Alcanzar un adecuado balance, sin embargo, no es sencillo. Como se refiere en este breve documento existen razones fundadas para suponer que la equidad intergeneracional futura podría verse comprometida en las próximas décadas en todo el mundo.

Si bien no es el único factor que determina la equidad intergeneracional, la situación insostenible de muchos sistemas de pensiones en el mundo, presionará lograr dicho objetivo. El reto que tendrá México en los próximos años para lograr una adecuada distribución de recursos entre generaciones será mayúsculo ante la presión que vivirán las finanzas públicas frente al retiro generalizado de la denominada Generación de Transición. Urge, por tanto, discutir públicamente el reto que se avecina y las posibles soluciones al mismo.

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(1) Blog realizado con información de: OECD (2017), Preventing Ageing Unequally, OECD Publishing, Paris. Excepto cuando se indique lo contrario.
(2) Para más detalle ver los siguientes blogs:
https://www.gob.mx/consar/articulos/envejecimiento-el-tsunami-demografico-que-se-avecina
https://www.gob.mx/consar/articulos/el-tsunami-demografico-que-se-avecina-ii-el-reporte-de-envejecimiento-de-la-poblacion-mundial-2015-de-la-onu?idiom=es

https://www.gob.mx/consar/articulos/el-tsunami-demografico-que-se-avecina-iii-las-nuevas-proyecciones-demograficas-de-la-cepal?idiom=es
https://www.gob.mx/consar/articulos/el-tsunami-demografico-que-se-avecina-iv-las-proyecciones-de-la-onu?idiom=es