El desarrollo de la industria petrolera en México comenzó en 1862 con las primeras perforaciones para obtener crudo en las inmediaciones de la Ciudad de México. A partir de ese momento se conformaron las primeras compañías petroleras extranjeras, las cuales iniciaron trabajos en zonas como Veracruz, Tabasco y la región de la Huasteca, territorios que proporcionaban miles de barriles por día.
Para fortalecer la producción extranjera, el gobierno de Porfirio Díaz estableció una política nacional ampliamente favorable para los inversionistas a costa de la enajenación del territorio nacional, basta con retomar la Ley Minera de los Estados Unidos Mexicanos de 1892, en donde se establecía en el numeral cuarto que: “El dueño del suelo explotará libremente sin necesidad de concesión especial, en ningún caso, las substancias siguientes: Los combustibles minerales. Los aceites y aguas minerales[...] y en general todas las no especificadas en el mismo artículo de ella”.[1] Como se puede observar, el petróleo fue inicialmente considerado como un producto de extracción para la explotación minera y por lo tanto pertenecía al propietario de la misma mina en caso de ser descubierto.
Para separar la industria minera de la petrolera, en 1901 se formuló la primera Ley del Petróleo,[2] en donde se estableció la facultad del Poder Ejecutivo para conceder permisos de exploración en el subsuelo de los terrenos baldíos o nacionales, así como lagos, lagunas y albuferas federales para descubrir petróleo o carburo gaseoso de hidrógeno. A través de esta ley se otorgaba a los particulares y compañías el poder de explotar estos recursos petrolíferos por cerca de diez años con la total exención de impuestos.
Esta política porfirista fue ampliamente cuestionada en el proceso de la Revolución mexicana, en especial por Venustiano Carranza, Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, quien comenzó a implementar la regularización y control de la industria petrolera a través de la Secretaría de Fomento, más tarde Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo (SICT). Con ello se frenaron todos los contratos celebrados con respecto al arrendamiento del subsuelo de terrenos petrolíferos bajo el argumento de que su explotación correspondía exclusivamente a la nación. Asimismo, dio paso a la creación de la Comisión Técnica del Petróleo para supervisar y reglamentar aquella industria.
Esta consideración fue retomada en el artículo 27 de la Constitución de 1917, en el que se estipulaba la reglamentación de la propiedad de la tierra y aguas bajo el dominio de la nación y, de manera indirecta, la potestad de todos los minerales y combustibles. Así pues, exclusivamente la nación tenía el derecho de transmitir este dominio a particulares para constituir la propiedad privada en beneficio de la utilidad pública y mediante indemnización.
Otra consideración que se sumó al artículo 27 fue el ejercicio de la expropiación por parte del Estado, quien tenía la facultad de tomar la propiedad particular en los casos de utilidad pública. Entre las causas de expropiación se encontraba la repartición de superficies ejidales, la defensa nacional, las vías generales de comunicación y otros conflictos en donde el interés individual tenía que ceder al bien colectivo.
Este nuevo precepto constitucional comprendía al petróleo, mismo que podía ser declarado de utilidad pública por el Estado para contribuir en el mejoramiento de las circunstancias de las arcas de la hacienda pública e industrialización del país (imagen 1); cabe recordar que para entonces el petróleo se había posicionado como uno de los recursos con mayor rédito a nivel mundial.
Imagen 1. Fragmento de la exposición de motivos del SICT sobre el Proyecto de Ley del Petróleo de los Estados Unidos Mexicanos, México, 1918
Ante tal panorama fue necesaria la creación de un nuevo cuerpo legal que regulara la industria petrolera, así como dejar en claro que el petróleo pasaría a dominio directo de la nación. Para esto, la Comisión Técnica del Petróleo del Departamento de Petróleo de la SICT formuló en 1917 un anteproyecto normativo sobre la industria petrolera mexicana con la finalidad de dar cumplimiento a la aplicación del artículo 27 constitucional.
Es importante destacar que este incipiente bosquejo había sido formulado a partir de la experiencia de campo que habían tenido los miembros de la Comisión Técnica del Petróleo durante sus primeros años de trabajo, tales como las inspecciones que se realizaron entre 1916 y 1917 a los distintos campos petroleros para verificar la producción y el estado que guardaban las empresas petroleras en México. El objetivo principal que persiguió dicha iniciativa legalista fue acabar con las antiguas prácticas porfiristas arraigadas dentro de la industria petrolera, en especial aquellas que privilegiaban únicamente a los bolsillos extranjeros, pues era “una necesidad la expedición” de una ley que se ajustara a los nuevos preceptos de nuestra Carta Magna, la cual estaba encaminada a recuperar la soberanía económica de los recursos naturales y energéticos de la nación mexicana.
Otro de los fines fue acallar las voces que anhelaban ver derogado el artículo 27 constitucional para seguir manteniendo los privilegios económicos que la dictadura de Porfirio Díaz había otorgado, por lo cual contar con una ley transparente y clara permitiría resolver: “[…] La posición legal de particulares nacionales y extranjeros y la de las compañías con respecto a la explotación petrolera, señalando los derechos y la manera de adquirirlos, las obligaciones y las penas en casa de falta, y la forma en que la Nación, sin gravar inmoderadamente la industria, podrá sacar de ella los mayores frutos”.[3]
Partiendo de la anterior consideración, la Comisión Técnica del Petróleo formuló cuatro ejes normativos para el anteproyecto de la Ley del Petróleo: primero, lo relativo a la materia misma de la ley; segundo, lo relacionado con el procedimiento administrativo de tramitación; tercero, lo relacionado con la forma de ejercer los derechos conexos a la explotación y cuarto, todo lo comprendido sobre los juicios que pueden suscitarse con respecto a los pozos petroleros (imágenes 2 y 3).
Imágenes 2 y 3. Apartado “Examen de la ley” del anteproyecto de legislación petrolera, México, 1917
Al leer los primeros artículos de este anteproyecto, se encuentra la línea que reafirma la soberanía sobre los recursos del subsuelo, tales como los criaderos, las fuentes y depósitos naturales de petróleo, los hidrocarburos gaseosos, los depósitos de ozoquerita y asfalto y todas las mezclas de hidrocarburos de distintos tipos (imagen 4). Este dominio era directo de la nación y era inalienable e imprescriptible, por lo cual, todo derecho concedido a particulares para la explotación de los recursos petroleros de la nación no era absoluto y definitivo, pues podían ser enajenados, hipotecados y transmitidos por el Estado.
Imagen 4. Capítulo I del anteproyecto de la Ley del Petróleo de los Estados Unidos Mexicanos, México, 1917
El esbozo final del Proyecto de Ley del Petróleo de los Estados Unidos Mexicanos fue presentado en 1918 tras haber sido estudiado por los ingenieros José Vazquez Schiaffiano, Raúl Landáruzi, Alberto Langarica y Joaquín Santaella, quien también fue autor de los fundamentos de la citada ley a partir de las opiniones del Lic. González Roa y del Ing. Langarica. También participaron los ingenieros Alberto J. Pani, director de la SICT, y León Salina, oficial mayor, junto con los agentes de la SICT en el Departamento del Petróleo (imágenes 5 y 6).
Imágenes 5 y 6. Portada del Proyecto de ley estudiado en el Departamento del Petróleo, México, 1918
Uno de los puntos cruciales de la ley fue el numeral cuatro, el cual establecía en su contenido que la industria petrolera era de utilidad pública y quedó como precedente del derecho de la expropiación de acuerdo con el artículo 27 de la Constitución de 1917 (imagen 7). Este fue uno de los principales problemas que llegó a presentarse para su aprobación, de ello dan cuenta los aplazamientos que se dieron para discutir su promulgación por parte del Poder Legislativo.
Imagen 7. Capítulo I del Proyecto de Ley del Petróleo de los Estados Unidos Mexicanos, México, 1918
La división de opiniones y la consideración de los efectos negativos que tendría para la nación mexicana aplicar la retroactividad del artículo 27 fueron también causas que frenaron la aprobación del proyecto de ley presentado por la SICT. Asimismo, entre el 14 de mayo y el 15 de agosto de 1923, el gobierno mexicano entró en negociaciones con el gobierno norteamericano para alcanzar un entendimiento satisfactorio de todas las reclamaciones presentadas por colonos estadounidenses durante la Revolución mexicana. Como resultado de estas reuniones se dio paso a la firma de los Tratados de Bucareli, en los que el gobierno de Álvaro Obregón aceptaba la no retroactividad del artículo 27 en materia de la industria petrolera.
Sin duda alguna, esta decisión frenó la independencia económica que la nación mexicana intentaba alcanzar bajo los nuevos principios constitucionalistas, mientras que las empresas extranjeras siguieron ostentando grandes beneficios y abusando de los trabajadores mexicanos, situación que no pasó desapercibida por el gobierno de Lázaro Cárdenas del Río, quien el 18 de marzo de 1938 terminó completamente con el saqueo del petróleo de la nación mexicana tras la expedición del decreto de la expropiación petrolera.
Fuentes consultadas:
Referencia de imágenes:
Todas las imágenes proceden de AGN, Administración Pública Federal siglo XX, Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo, Departamento del Petróleo, caja 1, exp. 29.
Imagen 1. F. 1f.
Imágenes 2 y 3. Fs. 6f y 7f.
Imagen 4. F. 6f.
Imágenes 5 y 6. Fs. 1f y 2f.
Imagen 7. F. 3f.
[1] Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, Ley Minera de los Estados Unidos Mexicanos, México, 6 de junio de 1892. [Consulta: 19 de octubre de 2022.]
[2] Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, Ley del Petróleo, México, 24 de diciembre de 1901. [Consulta: 19 de octubre de 2022.]
[3] SICT anteproyecto, Ley del Petróleo de los Estados Unidos Mexicanos, México, 1917, en AGN, Administración Pública Federal siglo XX, Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo, Departamento del Petróleo, caja 1, exp. 29.