El papel que desempeñan los bancos constituye un elemento esencial en la economía. Gracias a su intermediación, se canalizan los recursos captados del público ahorrador hacia los sectores que pueden invertir y generar producción, o bien que los requieren para el consumo. Por ello, los bancos han sido internacionalmente catalogados como sociedades, sujetas a la autorización, regulación y supervisión del Estado.

Los motivos sobre los cuales descansa la regulación y supervisión de la actividad bancaria son, entre otros, las diferencias en la información, el manejo de los recursos del público por parte de los bancos, el fortalecimiento de los sistemas de pagos, la prevención de operaciones ilícitas, así como el establecimiento de mecanismos para fomentar la cultura financiera. Es así, como la regulación financiera debe atender en primer término a proporcionar elementos que generen seguridad y transparencia a las instituciones de banca múltiple, al sistema bancario en su conjunto y, preponderantemente, al público ahorrador.

Con este propósito en mente, y con la entrada en vigor- a finales de 2004- del régimen permanente de cobertura, se consideró de suma importancia realizar modificaciones a las leyes aplicables a los bancos que lleguen a presentar problemas que pudieran afectar su estabilidad financiera. En este sentido, se estimó que el establecimiento de una garantía aumenta la importancia de que las autoridades actúen oportunamente cuando se presenten situaciones de riesgo, para evitar el retiro masivo de recursos de los bancos generado por la percepción de inestabilidad en los mismos, así como de establecer un procedimiento que permita una liquidación eficiente y ordenada.

Al respecto, fue importante observar la experiencia internacional, la cual nos indica que cuando los bancos cuentan con problemas de solvencia y se encuentren en proceso de deterioro, las autoridades financieras deben prescribir acciones correctivas tempranas acordes con la magnitud de dicho deterioro. Asimismo, si éstos no son capaces de resolver sus problemas financieros en un plazo razonable, las autoridades deben tomar medidas necesarias para que su salida del mercado financiero se efectúe de manera ordenada, procurando preservar el valor de los activos y evitando en lo posible afectaciones al público usuario, siempre en protección de los intereses del público ahorrador y, en general, del sistema de pagos del país. En esos casos, es común que las autoridades financieras cuenten con facultades para tomar el control y la administración del banco correspondiente, a fin de determinar e implementar el método para su resolución.

El esquema integral para el tratamiento de bancos que presenten problemas financieros contempla tres etapas sucesivas: el sistema de acciones correctivas tempranas, el proceso de resolución bancaria y la liquidación judicial bancaria.

/cms/uploads/image/file/186694/Resoluciones-Bancarias.jpg

Como se observa en el diagrama, el índice de capitalización (ICAP) funciona como detonante para cada una de las etapas del esquema antes mencionado; es decir, constituye la variable determinante para que las autoridades logren la resolución bancaria protegiendo al máximo al público ahorrador e, incluso, al resto de las personas acreedoras. La razón por la que se consideró al ICAP el indicador medular del proceso es porque éste refleja de forma importante la solidez de un banco al ser una variable observable que, si su cálculo se efectúa de manera correcta y consistente, es reconocida como un reflejo de la solvencia éste.

 

1. Sistema de acciones correctivas tempranas

Con el objeto de fortalecer el marco jurídico vinculado con las instituciones de crédito, en protección de los intereses del público ahorrador y del sistema de pagos del país, en abril de 2004, el H. Congreso de la Unión aprobó diversas reformas a la Ley de Instituciones de Crédito (LIC), estableciéndose una serie de reglas para que dichas instituciones contaran con un marco jurídico más claro en cuanto a la regulación prudencial, a la supervisión y vigilancia, y a su gobierno corporativo.

El objetivo principal de dichas reformas, las cuales fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 16 de junio de 2004, consistió en que las autoridades financieras cuenten con un régimen que les permita detectar oportunamente alguna afectación en los índices que reflejan la estabilidad financiera de los bancos, así como la capacidad de actuar de manera pronta y preventiva. De esta manera, se incorporó a la LIC el régimen conocido como "acciones correctivas tempranas", facultándose a la autoridad supervisora del sistema bancario - la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) - para clasificar a los bancos en cinco categorías según su adecuación a los requerimientos de capitalización exigidos por la ley. Asimismo, se establecieron en ley una serie de medidas que la referida Comisión deberá imponer a los bancos según el ICAP en que sean clasificadas, sin perjuicio de que dicho Órgano Desconcentrado cuente con la atribución de determinar medidas adicionales mediante reglas de carácter general, las cuales fueron emitidas el 2 de diciembre de 2005.

Como se muestra en el diagrama, el detonante para requerir a los bancos alguna medida correctiva temprana es que su ICAP sea menor al 10 por ciento, es decir, que se encuentren en la categoría II; mientras que el banco se encuentre en la última categoría -categoría V-, esto es que cuente con un ICAP menor a 4.5 por ciento, las autoridades se encontrarán obligadas a resolverlo.

 

2. Proceso de resolución bancaria

No obstante que las reformas antes mencionadas constituyeron un avance significativo, para fortalecer la protección de los intereses del público ahorrador y en general de las personas acreedoras de los bancos, y considerando también que, a partir del 31 de diciembre de 2004, conforme al régimen establecido para las obligaciones garantizadas (seguro de depósito) por el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB), el monto de dicha garantía quedó restringido hasta por el equivalente a cuatrocientas mil unidades de inversión (UDI) por persona física o moral, resultaba necesario realizar modificaciones a las leyes aplicables a los bancos que llegaran a presentar problemas que pudieran afectar su estabilidad financiera, para proveer un mecanismo oportuno y adecuado para su resolución.

Así, el 6 de julio de 2006 se publicó en el Diario Oficial de la Federación un decreto por el que se modificaron diversas disposiciones de la Ley de Instituciones de Crédito, de la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras y de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, incorporándose un régimen que permite a las autoridades financieras actuar oportunamente cuando los bancos presenten problemas que afecten su estabilidad financiera y solvencia, para evitar el retiro masivo de recursos de dichos bancos, generado por la percepción de inestabilidad en los mismos, estableciéndose además un procedimiento que permita, en su caso, la liquidación eficiente y ordenada de dichos bancos.

El proceso de resolución bancaria inicia formalmente cuando el ICAP del banco es igual o menor al 8 por ciento; sin embargo, cuando su ICAP es menor o igual al 8 por ciento y mayor o igual al 4.5 por ciento, se otorga al banco una oportunidad de continuar operando bajo el "régimen de operación condicionada", siempre y cuando cumpla con ciertos requisitos. En el evento de que el ICAP de un banco sea menor al 4.5 por ciento, éste entrará automáticamente a un proceso de resolución bancaria.

 

3. Liquidación Judicial Bancaria

Para establecer un esquema específico para el tratamiento de bancos insolventes (aquellas cuyos activos sean insuficientes para cumplir con sus obligaciones de pago) mediante un proceso distinto al regulado por la Ley de Concursos Mercantiles, el 10 de enero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que adiciona a la LIC la liquidación judicial bancaria.

El proceso de liquidación judicial bancaria consiste en un régimen especial que busca el equilibrio entre la frecuencia económica y la seguridad jurídica, ya que permite maximizar la recuperación del valor de los bienes del banco de que se trate y, al mismo tiempo, incluye un adecuado procedimiento de rendición de cuentas, que otorga certidumbre jurídica y definitividad al proceso, al quedar tutelado por el órgano jurisdiccional federal, en virtud de la especialidad de la materia. Asimismo, pretende otorgar a las autoridades financieras atribuciones legales definidas y suficientes para actuar con rapidez, llevar a cabo una resolución aún cuando el capital del banco en cuestión sea, en principio, positivo, ya que el derecho de los accionistas a ser resarcidos, no implica el derecho a detener la acción de la autoridad y más aún en caso de insolvencia, y coordinarse eficientemente con el resto de las autoridades que constituyen la red de seguridad del sistema financiero.

La liquidación judicial bancaria incluye como elementos esenciales:

  • El concepto de extinción de capital (activos insuficientes para cumplir con sus obligaciones de pago) como detonante del proceso.
  • El reconocimiento de créditos como herramienta para dar celeridad a la entrega de recursos y otorgar certeza a las personas acreedoras.
  • El procedimiento de enajenación de activos regido bajo principios de economía, eficacia, imparcialidad y transparencia; el cual buscará siempre las mejores condiciones y plazos más cortos de recuperación de recursos y procurará obtener el máximo valor de recuperación posible, considerando para ello las mejores condiciones de oportunidad y la reducción de los costos de administración y custodia a cargo de la institución de que se trate.